从全面开放市场到补贴床位，探讨两大热门政策下养老产业的机会

2019年开春以来，养老不断迎来红利，重磅政策频发。2月19日，国家发改委等18部门发布关于印发《加大力度推动社会领域公共服务补短板强弱项提质量促进形成强大国内市场的行动方案》的通知（以下简称《行动方案》），针对托幼、上学、就医、养老等多个社会关注领域，提出了到2020年以及到2022年的目标和具体要求。

离18部委联合发文不过3天，发改委会同民政部、国家卫生健康委印发了《城企联动普惠养老专项行动实施方案》，并于2月22日在北京举行了“城企联动普惠养老专项行动”启动专题会议。

专项行动聚焦普惠养老，围绕“政府支持、社会运营、合理定价”，深入开展城企合作。会上，发改委分别与国家开发银行、中国农业发展银行、工商银行、中国银行、光大集团等金融机构签署了战略合作协议，有关金融机构表示将全程助力，提供优质金融服务。

连环出击的两大政策，能否将养老、老年医学、照护等老年服务从市场化不明朗的困境中挽救出来，2019年养老这门生意，又会有怎样的发展？以下，我们将探讨：

1、补足养老服务短板：主要落脚点在社区，首次推广助餐；

2、城企联动普惠养老，养老核心“缺钱”如何解决？

3、盘点2018年以来的养老、照护政策；

4、多政齐发，创业者如何看待？

5、政府给补贴，对外开放投资，市场的机会在哪？

补足养老服务短板：主要落脚点在社区，首次推广助餐

在前不久发布的以18部委署名的文件中，提出加大力度推动社会领域公共服务补短板、强弱项、提质量，促进形成强大国内市场。根据行动方案，目标到2020年，教育现代化取得重要进展，覆盖城乡的基本医疗卫生制度基本建立，以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系更加完善。

虽然不止涉及某一个行业，而是针对整个公共服务中的短板，但是作为“三架马车”之一的医疗，占了很大篇幅。另外，随着老龄化社会的不断加剧，养老服务以其典型的公共属性成为政策中的重点。动脉网记者注意到，在三大版块供27条行动任务中，共有10条涉及医疗健康产业，其中有半数涉及养老产业，在我国老龄化不断加剧的情况下，该如何补养老领域短板？“老有所养”、“老有所依”的目标，究竟如何保障？

《行动方案》中描述与养老相关的主要目标内容有：“到2020年，以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系更加完善，养老床位中护理型床位比例不低于30%。”

具体而言，涉及老年服务的行动任务在以下三个版块：

·补齐基本公共服务短板，加快实现基本公共服务均等化。

·补强非基本公共服务弱项，着力增强人民群众公共服务供给。

·充分发挥有效市场和有为政府作用，提升公共服务质量水平。

总的来说，是为了提高整个公共服务的质量。而在公共服务短板中，有四大重点任务，一是健全基本养老服务体系；二是全面开放养老服务市场；三是加强老年人健康服务体系建设；四是推广城乡社区助餐服务。

在健全基本养老服务体系的基本任务中。除了强调进一步加强公办养老机构建设外，还强调提高护理型床位的占比以及满足是能老年人的基本养老服务需求，此外，加强“养老扶贫”，进一步优化资源配置。

在全面放开养老服务市场的基本任务中。强调了目标即到2022 年，全面建成以居家为基 础、社区为依托、机构为补充、医养相结合，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。同时，要求针对老年人的服务下沉到社区，强调从基层保障老年人健康，社区日间照料机构覆盖率大于90%，居家社区养老紧急救援系统普遍建立，“一刻钟”居家养老服务圈基本建成。

在市场方面，多项举措鼓励民间资本投入，推动民办养老机构发展，取消养老机构设立许可，支持境内外资本投资举办养老机构，落实同等优惠政策。

在加强老年人健康服务体系建设中。要求建立和完善覆盖全人群全生命周期，包括预防、保健、治疗、康复、护理、安宁疗护的综合性、连续性的服务体系。强调提高老年人医疗卫生服务的可及性。

前IBM医疗咨询顾问杨金宇告诉记者，老年人的健康需求不仅是在治疗方面，还体现在失能失智老人的照护上。就疾病而言，老年人普遍的是急性期需求，医学上用急救半径与反应时间来衡量，他透露，以上海为例，其急救半径是2.5公里，反应时间是15-20分钟。而许多高端养老地产项目建在郊区，通俗的来看，“养老”=“供养老人”，因此，单纯用养老来概括涉及老年人的一系列服务，医疗配置很大程度跟不上需求。

比如北京太阳城的衰败，医疗的可及性是根据人口分布而决定的，配备在社区的一级医院、社区卫生服务中心，一般覆盖人口为5万人，而北京太阳城在北京地区仅覆盖2000多人，最先预示太阳城倒下的信号是其自建配套社区太阳城医院因资不抵债而关门。

医疗的可及性在养老机构拿地所在的郊区非常差，而靠企业自己出资做医疗配套，供大于求，医疗机构势必会垮掉。因此，养老院设置要符合医疗圈规律。

除了医疗服务是一贯的重点之外，不少业内人士向记者透露，城乡社区助餐服务的推广确实是首次。此次方案提出，把社区助餐纳入国家积极应对人口老龄化中长期规划能力评价指标体系，着力解决空巢老人居家、社区养老的餐饮问题。

小桃爱家创始人张浩说：“城乡助餐问题放到这么重要的地方谈，这还是第一次，说明劳动力大量流出的地方空巢老人的现象已经被重视了。养老问题很严重，农村的养老问题更严重。”

在两批智慧养老示范项目出台后，智能化手段被看做是提升养老服务质量的重要因素，其中应重点关注的是强调支持适合老年人的智能化产品、健康管理设备、健康养老移动应用软件（APP）等设计开发。

对于政策中提到的智慧养老、助餐等辅助服务，广州金色年华文化养老工作室策划主任姚远认为：“智慧养老迎来发展提速，大量厂家会投入到智慧养老，目前还是政府买单的状况下，也许会‘死’很多科技公司。政策中涉及的托底保稳定、医养结合落实到位、老人助餐的实际问题，将会促进智慧养老产业发展。

城企联动普惠养老，养老的核心问题“缺钱”如何解决？

这已经不是第一次在由国家部委下发的文件中出现构建合理养老服务体系的要求，早在十三五规划中，就已提出，根据我国将建成以“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”的多层次养老服务体系 。

一位从事养老的创业者告诉记者，中国的养老问题很大部分是因为缺钱，“老人也没钱，企业也没钱。”因此，许多保障老年人健康的服务其实是由政府在买单，民营资本由于缺乏可观的盈利模式，市场化进程受到阻碍。

在记者采访的众多业内人士中，提到最多的问题就是关于支付的问题，部分人认为，不提支付问题，宏观的指向只是一种鼓励，终极问题还是要搞清楚老年健康的支付方，如长期照护险的试行制度就是实实在在的利好。

而此次在《行动方案》后接着发布的城企普惠养老项目，可以说是直指养老业内所有人关心的问题，因为——钱来了。在此次城企联合普惠养老启动会之前，北京市发展和改革委员会、北京市民政局 曾在2月12日发布《关于公开征集城企联动普惠养老服务专项行动第一批备选养老服务企业及储备项目的公告》。

其中满足专项行动企业的支持范围和资格条件要求如下：

这也就意味着，政府补贴将不仅仅局限于公办养老机构，民办企业也迎来补贴的机会。尤其是下沉社区的养老、照护等服务，以日间照料中心、嵌入式养老机构为代表的企业在运营成本上能够减轻部分压力。

盘点2018年以来的养老、照护政策

动脉网此前曾盘点过2015-2017三年间养老的政策导向。而2018年至今，也是养老政策密出台之年，尤其是2019年开始，取消养老机构设立许可，养老机构等级划分标准出台，补足公共服务短板以及城企联动普惠养老专项行动密集出台，为养老市场提振了信心。

从2018年的政策方向来看来看，政府正在从金融支持、机构改革、养老服务、税费优惠、医养结合、智慧养老、养老设施建设等各个方面全面推进养老事业和产业的发展。对比前三年政策，（详见《解读近三年养老政策，从服务要求转向产业扶持，哪些方向将成为养老产业新的增长极？》）总体上而言，2018年的政策更加切近实际，更具实际指导意义。

注：涉及同一要点的政策，此处仅选取代表性政策 

资料来源：动脉网根据公开资料整理

相较于2017年政策在智慧养老和宏观规划上的侧重，2018年至今的养老政策，则是从上层建筑开始改革，用政策引导社会重视老龄化，最后归结到钱和服务等方面。通过对2018年至今的政策分析，我们发现如下趋势：

2018年至今养老政策领域分类统计

资金，必不可少

中国老龄科学研究中心副主任党俊武认为，全球未来的老龄化形式更为严峻，在此背景下应当积极推动短钱向长钱的转变，以保持国家长期金融核心竞争力、促进经济结构调整和培育全民的长钱意识，做好中长期规划和研究工作。

据不完全统计，2018年至今涉及养老金融的政策有8项。年初，便规范了“开源”途径，随后，国家除了提升养老金和养老保险，规范企业年金，推动延税型养老保险之外，也对老人的金融安全做了相关规定。

其实自2017年以来，我国就开始对养老金制度进行改革推进，一系列政策文件密集出台。2017年6月，国务院办公厅正式印发《关于加快发展商业养老保险的若干意见》，12月，人社部和财政部联合印发《企业年金办法》，再到2018年至今密集出台的几项政策，从不同方面为我国养老金体系的完善提供了政策支持。

业内人士预测，随着原本拨给计划生育的钱挪到养老领域，2019年钱方面的问题会得到一定程度的解决，国家也会加大在养老金方面的持续改革。

作为《健康中国2030规划纲要》的重要组成部分，国家未来一定会继续对医养结合相关政策进行细化，简化准入流程的同时，在用地、税收、补贴等方面提供优惠政策。同时，养老产业是一个政策导向程度非常深的行业，无论机构养老还是居家社区养老，许多项目的开展、执行和获益都非常依赖政府的背书和采购。

上层建筑逐渐完善

2018年至今，从人员调整、分工，到取消养老机构设立许可，设立养老服务司…从人到机构都在变革。

人口学家何亚福曾表示，“这些机构调整，意味着国家越来越重视老龄化挑战。”对人员和机构进一步明确权责，也能够一定程度上避免部门之间的相互扯皮。

新设“养老服务司”，整合了民政部原有的养老服务职能，有助于民政部内部的养老服务职能的“去碎片化”，强化民政部对老龄事业的指导和管理。同时，调整后也形成民政部养老服务司、国家卫健委老龄健康司共同指导和管理我国老龄事业的局面。

国家民政部1月3日公告《关于贯彻落实新修改的《中华人民共和国老年人权益保障法》的通知》（下称《通知》），宣布养老机构审批过程进一步简化。《通知》要求，自新修改的《老年人权益保障法》发布之日（2018年12月29日）起，各级民政部门不再受理养老机构设立许可申请，不得再实施许可或者以其他名目变相审批；发布之日前已经受理，尚未完成审批的，应当终止审批。

取消养老机构设立许可，减少阻碍民间投资进入养老领域的附加条件，帮助解决土地、资金、人才等方面的难题，全面放开养老服务市场，进一步简化行政审批程序等。这些政策的颁布，对社会资本进入养老行业起到了极大的促进作用。

引导性增强，具体细则依旧不足

由养老政策领域分类统计可看出，2018年至今，宏观引导性政策加强。一个典型的事件是，2018年1月，国家发改委、民政部、卫健委等14个部委联合下发《关于开展人口老龄化国情教育的通知》，其中提出，为了引导全社会准确把握人口老龄化对我国带来的机遇和挑战，要面向全社会展开人口老龄化国情教育。

除了提高国民意识外，还对养老开展好的城市、地区、企业给予倾斜支持。为各地积极开展养老服务发出积极的信号。但具体细分领域政策不足，具体落实如何实施，缺少真正的落地点。

政策很美，创业者如何看待？

公共政策的有效性往往并不取决于决策者的良好意愿。现实表明，社会对养老政策的敏感性没有预期得高，政策性利好在成熟服务体系尚未建立时没有得到有效回应。尽管中国决策层已有所意识，但各个层面仍在困顿与摸索中前行。

对于许多咨询政策的创业者而言，他们想看到的不仅仅是趋势，更多的还是直接的指导和举措，或者涉及行业标准化的具体条款，包括规范措施的实施。

针对上述政策，不少业内人士表示，宏观政策一方面显示了政府的决心和力度；另一方面，通过政府政策来推进这一件事，在配套的宣传和民众的意识的转变这一方面，会有所加强。但更多的是对于“落实”的细则的期望。

嵌入式养老机构哺恩养老创始人刘晋表示，此次发布的《行动方案》比较全面，可以看出政府在老龄化现状下的“刚需”。类似哺恩养老这样的嵌入式养老机构、日间照料中心等能否实际发展，还是要看真正市场的需求，以及是否有自己的商业模式。

“此外，鼓励境内外资本都投资养老，是否会对这方面有补贴？之前只是补贴砖头、补床位、补人，现在对这一块会不会也有钱的补贴。我们还是有所期待下步政策的真正落地。”刘晋如是说。

而对于海外进入的投资者来说，开放市场，是否真正有吸引力？NanShan Care Solutions Ltd执行董事张冰认为，站在境外业内人士的角度来看，最亮的是第14条——“全面开放养老服务市场”，对海外资本多多少少会有一些吸引力，但就目前国内在优惠政策上面落实的一些实际情况来看，国家补贴并没有起到决定性的作用，让一个养老机构从亏损转为盈利。大部分海外投资者进入中国市场，毫无疑问都是走高端养老的路线，要靠政府补贴吸引这部分投资者，还需要下一些功夫。

同时张冰认为，这一政策仍然是政府释放的善意。“有总比没有好，政策本身并不会激起太大的风浪，但是会吸引一些原本比较保守的一些投资者去开始了解这个市场。此前，部分的海外投资者会觉得国内的投资很不稳定，因为受政策的影响实在太大了。”

张浩认为，“很多政策都没有下沉到社区这块，类似小桃爱家这样的企业在社区推行起来困难重重。另外一个是现在没有出现一个样板案例，没有成功的模板参考，造成政策难以落地。”

下沉到社区的老人服务，照护产业发展是重中之重

纵观全球来看，人口老龄化程度的不断加深使很多国家长期照护支出大幅增加。

根据国家统计局科研所纪竞垚撰写的《家庭照料对老年人机构养老意愿的影响——基于CLASS数据的实证分析》一文中的数据，预测显示，2050年德国老年长期照护支出占GDP比重将比2000年增加168%；中国2050年长期照护支出将不断提高，占GDP的1.1%。

为降低照护支出，各国政府陆续出台相应政策。其中，很重要的应对策略是重新发挥家庭养老的作用以减轻社会化照料的负担。为此，中国的社会政策关于养老责任的界定和倾向也逐渐由“社会为老人养老”向“帮助家庭实现顺利养老”转变。

政策导向变化的前提是认为家庭照料可以在一定程度上有效降低老年人制度性养老，特别是机构养老成本，达到减少老年人长期照护支出的效果。

杨金宇表示，中国的老人实际上需要的是“三大保障”，一是供养保障，即指社会必须要有养老机制，养老金要充足，即“老有所养”；二是医疗保障，要建立完善的老人健康体系，保证“老有所医”；三是照护保障，在老年人群中，很大部分是失能失智人群，存在“照护依赖”，即“老有所依”。

“国外把照护叫做‘care’，国内提的‘养老’概念，实际上很大部分跟医疗和照护相关，而不是字面上的‘供养老人’的含义，目前，我国的照护体系极不完善，甚至没有形成一个产业的概念。”

安徽福延颐乐堂医养结合老年公寓董事长张国良持同样的观点，认为全面开放养老市场对民办养老机构和日间照料中心的影响比较大。一个是日间照护中心更需要加强社区、社工、社会三个体系的联动。一个是社会资本在投入养老事业上，政府政策的放宽能够更好的推进社会资本参与养老事业。

参照日本的照护体系，我国在照护产业上，还有很大的发展空间。日本近二十年开始建立照护体系 ，认知照护支出达到GDP的3%，杨金宇强调：“医疗是治疗问题，照护是能力问题。”关于老年医学的改革是完善健康体系，对于老人来说，更重要的是以高质量的照护，恢复老年人的能力。

动脉网统计的33家照护相关企业及其涉及业务（不完全统计）

数据来源：动脉网数据库、IT桔子、天眼查

根据德勤发布的《探索健康养老“最后一公里”——中国医养结合趋势展望》报告，在政府鼓励的社区/居家养老服务体系内，大多数居家社区养老服务企业的商业模式主要是先通过“B2B”业务抢占地盘，扩展商业版图，即由政府出资在社区建立养老服务站，待积累一定辐射范围后，继续在区域内开展“B2C”类业务，开拓新的用户或者向已经服务的老人提供政府采购外的增值服务。

预计在未来3到5年里，居家社区养老主要的付费方依然是政府，B2C业务仍处在探索和需求挖掘的阶段，业务占比较低，市场参与者将来应重点关注对个体付费习惯的培养。虽然市场潜力巨大，但当前居家养老服务也在面对一个难题，就是养老服务过度的“家政化”。

目前居家社区养老服务内容主要包括生活照料、托养服务、心理慰藉以及文化服务等，此类业务与家政服务的区分度不高，许多服务内容传统的家政服务人员也能完成，因此个人付费用户对此类服务企业的认同度相对一般。因此即使家中有失能或半失能老人，许多传统中国家庭仍会选择使用传统渠道雇佣保姆照顾老人，而非选择此类养老服务机构。因此，针对失能失智老人的照护体系的建立，是重中之重。

而此次18部委联合发布的《行动方案》涉及的全面开放养老服务市场，在业内人士看来，不仅是要有准确的对接门类以供外资进入，且对中国的影响来说，外资的进入代表的是先进照护体系的进入。

市场的放开不仅仅是补贴方面的政策利好，更是将中国这块大市场展开面向世界舞台。

杨金宇认为，外资入中国或许会从以下三方面入手：

1.培训入手，为照护服务提供专业的体系培训；

2.开辟专业照护机构，如认知症等；

3.收购国内康复机构，然后把技术转移到中国来。

这是动脉网在此前盘点养老照护企业时绘制的一张基于不同模式的护理服务的要素流动图（详见《超5000亿规模的照护市场，31家护理企业聚焦四大方向，供给侧人才培训覆盖最广》），从图中我们可以发现，人才培训是照护产业的上游，无论是上门护理还是机构护理，归根结底还是人对人的服务，因此，对于涉及护理服务的企业来说，护理人才队伍的打造至关重要。从上图我们可以看到，处于供给端的人才培训面向的是各类的照护企业，覆盖面最广。

目前，主要针对护理行业的第三方服务机构有专门培育养老人才的南丁格尔，以及针对护士职业体系培训的护联网等。

就市场情况而言，海尔、中信等大公司都在收购护理院、康复医院，人才的短板是他们所需要面对的。而国外的小型护理培训，有较完整的商业模式，这也是为数不多的能够快速实现商业变现的途径。

*封面图片来源：https://www.pexels.com

文 |  李艳瑜、蔡傲雪

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